登封市颍阳镇李庄村村民委员会诉登封市文物局文物行政管理案

    【问题提示】

    含有行政决定的通告是否可诉

    【要点提示】

    行政机关在发布的通告中对相对人的权利义务作出行政处理决定，则该通告是对相对人的权利义务产生实际影响的行政行为，具有可诉性，作出通告的行为并非是一般意义的告知行为。行政机关以不同形式作出的具体行政行为，均应当符合行政法的正当程序规定，否则应予撤销。

    【案情】

    法院经审理查明：被告登封市文物局接到中灵山安阳宫文物业余保护员报案后，经调查发现原告登封市颍阳镇李庄村村民委员会的负责人带人强行驱逐安阳宫文物业余保护员，并将安阳宫交由王宏恩实际控制。原告于2013年8月9日立案调查，对现场进行勘察并询问了相关人员，查明原告与王宏恩签订了《庙宇承包协议》，将安阳宫承包给王宏恩经营，并带人驱逐被告聘请的文物业务保护员。被告于2013年10月9日在安阳宫张贴通告，通告内容有“……经我局认定：李庄村委与私人签订的《庙宇承包协议》属违法行为，协议为无效协议。现责令李庄村委尽快解除《庙宇承包协议》，恢复安阳宫正常秩序；非法承包安阳宫相关人员自本通告公布之日起，三日之内离开安阳宫，逾期不撤离者，所产生的一切后果自负。”原告诉至法院。

    【审判】

    登封市人民法院审理认为被告在其发出的通告中认定原告与私人签订的《庙宇承包协议》为无效协议，责令原告解除该协议，要求承包人员撤离安阳宫，恢复安阳宫秩序。该通告对原告签订协议及安排人员经营安阳宫的行为做出了处理决定，对原告的权利义务产生了实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释相关规定，被告发出通告的行为是可诉的行政行为，原告对该行政行为不服，提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告认为其发出通告的行为对原告的权利义务不产生实际影响的理由不能成立。

    根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，被告作为文物保护部门，负责文物保护工作，对违反文物保护法律法规的行为有权作出处理。本案中，被告接到违法案件举报后，立案并调查取证，发出了本案中被诉的通告，在通告中指出了原告的违法行为，责令原告改正，并指出了改正方式。该通告虽未作出行政处罚，但作出了责令改正的处理决定，该决定符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的“责令当事人改正或者限期改正违法行为”的形式，作为行政机关对相对人作出权利和义务的处理，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》及《文物行政处罚程序暂行规定》（文化部第33号令）规定的程序处理。本案中，被告作出的责令原告改正违法行为的处理决定既未通过《文物行政处罚程序暂行规定》第二十九条、第三十条规定的审查程序，亦未依照《文物行政处罚程序暂行规定》第四十四条之规定送达当事人。因此，被告在作出该通告的过程中，违反了法定程序，属于程序违法，依法应当撤销。

    河南省登封市人民法院于2014年4月24日作出（2014）登行初字第10号行政判决，判决撤销被告登封市文物局于2013年10月9日作出的关于安阳宫事项的通告。一审宣判后，原、被告均未提出上诉。该判决已发生法律效力。

    【评析】

    该案例涉及行政机关以通告形式作出的行政处理决定，是否应当经过正当审批程序问题，包含该处理决定的通告是否仅为一般的广泛告知行为、是否可诉问题，通告中的处理决定如果违法是否可以撤销问题。

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行政行为均应当可诉。

    根据国务院《国家行政机关公文处理办法》的规定，通告是在一定范围内公布应当遵守或周知事项时使用的文种。通告仅是对即成事实或者规则的一种公布，且公布对象不固定，一般情况下是一种不可诉的行为。而本案中，被告发布的通告要求原告必须作出具体的行为，是一种行政处理决定，符合具体行政行为的特征，对原告的权利义务产生了影响，是可诉的具体行政行为。

    虽然被告作出的行政行为是以通告为名，但实际是一种行政处理决定。该行政处理决定是行政机关的具体行政行为，应当符合法律法规之规定，既要有内部审批程序又应当符合外部的送达告知程序。本案中，被告未经内部审批，也没有告知原告相关的陈述、申辩权利，也没有送达给原告，不符合行政行为的合法性原则。

    参照本案例应当注意的问题。行政行为的撤销，是否影响通告的效力问题。本案中的通告全文主题仅为一个，即被告的行政处理决定。因此在法院判决时可以撤销全部通告。如果通告中有多项内容，仅有其中一项被撤销，即可判决撤销通告中的第几项或者某处理决定。

    第一审法院合议庭成员：李跃武、吴蓉、李兴锋